绿证并非解决可再生能源补贴缺口最优解荥阳

2019-09-09 03:35

国家发改委、财政部以及国家能源局三部委联合发布的《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,核心问题仍然是解决目前的可再生能源补贴缺口问题。绿色电力证书(以下简称绿证)或许是解决这个问题的唯一途径,但是按照目前的通知内容,笔者认为前景堪忧。

首先,复杂系统的客观规律就是变量多、难平衡。目前的可再生能源补贴体系已是一个很复杂的系统,一个绿证制度需要三个部门联合发文即可略见端倪。而可再生能源基金的缺口逼近千亿即是可再生能源补贴体系还未形成平衡的证明。但现有绿证制度实际上并不是从减少变量的角度去解决问题,而是在现有体系上打了一个补丁。这样至少又增加了市场管理方、证书管理方两个变量进来,而且这两个变量和原来体系内的每个变量又都产生了新的联系,也必然都会有自身的利益诉求,笔者认为宏观上来讲这个体系求最优解的难度必然会更大。

其次,这个制度的设计很明显就是希望推动发电企业在补贴拖欠的情况下向绿证市场寻找解决方案,但目前看,市场供给和需求的形成,以及价格机制还存在很多可以讨论的空间。又想依靠市场机制形成价格,又希望对市场保持足够的影响力,很有可能会让市场参与者产生困惑,甚至形成畸形的市场,这样也就失去了建立市场的意义。而且,这个市场还具有资金管理职能,虽然不允许二次交易,但仍具有一定金融属性。目前在这方面的监管措施还有待加强。换个角度讲,如果市场供给、需求以及价格形成都是透明的,大家都愿意参与进来,但是很明显自愿购买方是少数,被拖欠补贴的发电企业是多数,供给会远大于需求,笔者不相信在长期补贴拖欠煎熬下所有发电企业都不会“自杀式”低价倾销,如此“廉价”地让自愿购买方满足尽企业社会责任,实现碳中和的愿望,是否有违设置市场的初衷?

第三,绿证要是低价售出肯定对地方税收有影响,地方会不会提前采取对应限制措施?笔者认为初期应该还好,后期地方提前采取对应限制措施的可能性会很大。再有,交易的达成离不开电网协助,但是目前的制度安排对电网没有监督、没有制约,也没有补偿。事实上,以往“仅依靠行政命令推动”的经验教训是很多的。

综上,笔者认为绿证是个好东西,但是在目前的制度条件下,其实际运行效果还要打个问号。针对这些问题,基于减少体系复杂度,减化市场构成,明晰各类职责,以及明确体现各相关方利益的考虑,笔者所能想到的解决方案如下:

首先,在电力市场相对成熟时,彻底取消随电价征收可再生能源附加费,通过绿证方式筹集可再生能源基金。

其次,对常规发电企业实施简单的配额制,即常规发电企业在所售电量中必须包含一定的可再生能源电量,这个可再生能源电量应通过购买绿证方式获得。购买绿证的额外成本由常规发电企业自行核算至销售电价。允许常规发电企业根据自身意愿投资可再生能源,但常规发电企业投资的可再生能源项目发电量不能直接抵消发电配额内的可再生能源电量。投资是投资,义务是义务。

第三,改变可再生能源补贴的发放方式,同时改变可再生能源建设项目的审批方式。首先针对每千瓦时上网的可再生能源电量都应给予地方政府和当地电网固定补贴,这一补贴由可再生能源基金支出。同时取消现有的可再生能源项目“路条”审批制,各地自行根据自然条件组织建设。每年由发改委、能源局确定当年所需总可再生能源电量,然后由财政部组织各省通过招标方式竞争上网电量和补贴总额。各省内部再通过组织可再生能源发电企业招标确定各自上网电量、电价和补贴金额。考虑到可再生能源项目的不同(类型、建设时间等),各省可以设置不同的补贴补偿机制。各省获得补贴与发放补贴之间结余部分由地方政府、电网、可再生能源基金按比例分享。

第四,发改委、能源局、财政部根据当年所需的补贴总额和可再生能源电量等因素核算,确定当年绿证价格。

第五,为完成配额购买绿证或实施自愿碳中和的购买方向财政部购买所需电量绿证,购买资金直接进入可再生能源基金。

第六,可再生能源基金结余部分逐步发放以往的拖欠款项。

以上为笔者管窥之见,仍有很多未考虑到的因素,肯定不是最优解。但是作为一种探索,相信会有益于寻找到最佳方案,从而促进可再生能源的发展。

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